Les racines du mal…

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Notre pays est incapable de réformer ses comptes publics. Kevin Brookes*, qui a lu le livre de François Facchini, remonte à la racine du mal.

La Cour des comptes, à Paris.

La France est en tête du classement des pays de l’OCDE en ce qui concerne la dépense publique. Sur 100 euros produits en France, plus de la moitié est dépensée par les administrations publiques. Cela met notre pays sur deux podiums : celle des dépenses publiques et celle des prélèvements obligatoires. Tout ceci pour une efficacité des services publics jugée décevante aux yeux de nombreux contribuables. Comment en sommes-nous arrivés là ? 

Le livre de François Facchini**, Les Dépenses publiques en France***, fournit une réponse pertinente à cette question essentielle et devrait, à ce titre, être lu par chaque prétendant à la présidence de la République française. À partir de nombreux chiffres inédits et études à l’appui, ce manuel universitaire nous indique que la France suit une tendance mondiale : la plupart des pays ont connu une forte augmentation de leurs dépenses publiques depuis la Seconde Guerre mondiale. La France est une exception en ce qui concerne leur niveau absolu, et sur le fait que la tendance se soit poursuivie malgré la vague libérale des années 1980 qui ont vu certains pays comme la Suède ou le Royaume-Uni réformer leurs finances publiques. Passant au crible les multiples explications classiques de cette croissance des dépenses publiques, l’auteur propose une explication originale propre au cas français : le paternalisme politique. En raison d’un incident de l’histoire, l’idée que l’État devait prendre à sa charge l’ensemble des risques de la société et, pour se faire, se substituer au marché s’est imposée à l’ensemble des élites politiques à la Libération. Ce paternalisme considère l’État comme un père de famille qui doit protéger ses citoyens des risques et aléas de l’existence, fonction autrefois dévolue à d’autres organisations.

Le ministère des Finances, sur le site de Bercy, à Paris. 

L’idéologie paternaliste du PCF

Une date-clé marque ce tournant : 1946. Point culminant de la prédominance du Parti communiste, du triomphe intellectuel de doctrines pro-interventionnistes (dont le keynésianisme), une série d’institutions ont été créés, générant un verrouillage institutionnel (lock-in) qui nous a emprisonnés dans une « dépendance au sentier ». Cette théorie est simple : à partir du moment où une innovation institutionnelle est adoptée, il est très difficile de la remettre en cause, même si celle-ci n’est pas la plus efficiente. L’exemple classique est celui du clavier AZERTY, qui ne serait pas le plus ergonomique, mais dont personne n’oserait remettre en cause l’existence tant les coûts du changement seraient élevés. La meilleure illustration de ce phénomène est l’instauration de la Sécurité sociale, fruit de cette idéologie paternaliste, qui a créé un ensemble de droits pour les citoyens sur plusieurs générations et qu’il est pratiquement impossible à remettre en cause aujourd’hui, malgré les contraintes démographiques (financement du système de retraite).

Les fonctionnaires, « un État dans l’État »

1946 marque également l’avènement d’une nouvelle organisation de la fonction publique qui a eu des conséquences majeures. Les fonctionnaires de l’État ne bénéficiaient pas, avant la guerre, d’un statut particulier, ne pouvaient pas se syndiquer, faire grève ou exprimer leurs opinions politiques. La réforme de la fonction publique de 1946 crée un statut particulier qui permet la sécurité de l’emploi et la syndicalisation. Cette réforme a eu des conséquences politiques multiples : les fonctionnaires sont très bien organisés et ont progressivement investi la politique. Ils constituent une part importante des votants inscrits sur les listes électorales. Ils sont surreprésentés dans les cabinets ministériels et à l’Élysée, ce qui fait perdre du pouvoir aux acteurs politiques au profit des administrations centrales. Ils forment, pour reprendre les mots de l’auteur « un État dans l’État ». Ils sont également sur-représentés au Parlement. Ils ont une capacité de blocage des réformes extrêmement importante par leurs activités syndicales, notamment dans les services pour lesquels ils ont un monopole. Il est rappelé que cette population vote généralement à gauche et a tendance à favoriser des programmes qui ne remettent pas en cause la prédominance de l’État dans l’exercice d’activités qui pourraient être dévolues au marché. Dans ce cadre, il est politiquement coûteux de vouloir réduire le nombre de fonctionnaires.

« Verrou cognitif » et statu quo

La « dépendance au sentier » n’est pas qu’institutionnelle, elle est aussi dans les cerveaux des élites politiques et administratives. Les dépenses publiques en France montrent bien que le « régime de connaissances », autrement dit comment sont produites les idées de politiques publiques, fait l’objet d’un quasi-monopole de la part de l’État en France qui les finance (grands corps d’État, universités publiques). Cela crée un « verrou cognitif », des habitudes de penser, dont la remise en cause est quasiment impossible. Les citoyens et les décideurs publics ne disposent pas des informations qu’ils auraient si l’État n’avait pas abondamment financé les programmes de recherche montrant les bienfaits des investissements publics et de la réglementation. Il s’agit de théories qui légitiment le statu quo et les mesures pro-dépenses en leur conférant un statut scientifique difficilement réfutable dans l’arène publique. Ceci rend extrêmement difficile, pour des entrepreneurs politiques, de défendre des idées comme les privatisations, la mise en concurrence des services publics, ou tout simplement la réduction du nombre de fonctionnaires.

La dépendance de la France à l’égard de la dépense publique est-elle une fatalité  ? François Facchini dresse une liste de pays qui ont revu drastiquement leurs dépenses publiques à la baisse. Soit sous le coup d’une crise majeure, comme une menace de mise sous tutelle de la part du FMI. C’est le cas du Canada des années 1990, dont le Premier ministre Jean Chrétien est parvenu à rééquilibrer les comptes publics en coupant dans des dépenses non essentielles. Soit à l’investigation d’entrepreneurs politiques charismatiques convaincus, comme Margaret Thatcher qui mobilisait un discours moral justifiant ses choix ou comme Helmut Kohl qui, avec son discours ordo-libéral, a su mener des réformes comme la privatisation des chemins de fer d’une partie des hôpitaux et en licenciant une partie des fonctionnaires municipaux à la réunification.

Indispensables réformes

L’ouvrage conclut sur quelques notes d’espoir qui pourraient conduire à un big-bang des finances publiques en France. Il souligne le rôle que les think tanks peuvent jouer pour proposer une contre-expertise à celle des organismes officiels. Il propose également des réformes structurelles qui pourraient rétablir un certain équilibre dans la production des idées sur les dépenses publiques en France. On y trouve notamment : la suppression du statut de la fonction publique et le recours à la contractualisation (avec un spoil system à la française où un gouvernement élu pourrait nommer des hauts fonctionnaires en charge d’appliquer leurs politiques), l’obligation pour les fonctionnaires de démissionner de la fonction publique quand ils se présentent à une élection (comme au Royaume-Uni) ou encore la mise en concurrence des universités publiques avec la fin du monopole de la collation des grades.

À l’issue de la lecture du livre, le lecteur aura l’impression d’avoir lu un constat, une explication de notre dépendance à la dépense et des solutions pour en sortir. Mais qui aura le courage de se saisir de telles idées ? 

* Kevin Brookes, docteur en sciences politiques, directeur des études de GénérationLibre.

** François Facchini, professeur agrégé des universités en Sciences économiques à l’Université de Paris-1 Panthéon-Sorbonne et responsable du Programme politiques publiques du Centre d’économie de la Sorbonne.

*** Les Dépenses publiques en France, de François Facchini (éditions De Boeck Supérieur 2021, 320 pages, 24,90 euros).

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