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France : les limites des politiques macroéconomiques

L’inefficacité de l’État et la faiblesse des compétences de la population active empêchent les politiques macroéconomiques d’atteindre leurs objectifs.

Le ministère de l’Economie et des Finances, quai de Bercy, Paris.

Depuis longtemps, les gouvernements successifs de la France ont essayé d’améliorer la situation structurelle de l’économie en menant des politiques de nature macroéconomique. Il s’agit d’abord des allègements de cotisations sociales patronales, qui ont été initiés en 1993, puis amplifiés de 1995 à 1996 (réformes « Juppé »), de 1998 à 2002 en particulier pour compenser la baisse du temps de travail, en 2003 (allégement « Fillon »), de 2016 à 2018, puis, enfin, en 2019. Aujourd’hui, il n’y a plus de cotisations patronales au niveau du SMIC, l’objectif de cette réforme étant de soutenir la création d’emplois peu qualifiés.

Même si les analyses existantes (par exemple, l’étude du Conseil d’analyse économique de 2019) confirment que la baisse des cotisations sociales sur les bas salaires a un effet significatif sur l’emploi, il reste que le taux de chômage des peu qualifiés est toujours très élevé en France : juste avant la crise du Covid-19, ce taux était de 15 % à 16 % pour les Français n’ayant pas le niveau du Bac.

Il s’agit ensuite des baisses des autres impôts des entreprises. Le taux d’imposition des profits des entreprises va passer de 33 % à 25 % en 2022 ; les impôts de production ont été diminués de 10 milliards d’euros par an. L’objectif est d’accroître les profits des entreprises et l’investissement. On doit cependant s’inquiéter de la faiblesse de l’investissement de modernisation des entreprises françaises : il n’y a que 18 robots pour 1 000 salariés dans l’industrie en France, contre 19 en Espagne, 21 en Italie, 23 aux États-Unis, 28 en Suède, 35 en Allemagne et 36 au Japon.

Il s’agit aussi de la baisse impôts des ménages (impôts sur le revenu, taxe d’habitation) et de la baisse de la taxation du capital (suppression de l’ISF sur les actifs financiers, flat-tax à 30 % sur le revenu du capital). L’objectif est de soutenir la consommation, mais aussi de baisser le coût du capital pour les entreprises en réduisant la fiscalité du capital. On a déjà vu que l’investissement de modernisation des entreprises françaises était anormalement faible ; on a vu aussi que la progression des revenus des ménages était absorbée par la hausse du taux d’épargne des ménages : de 13,5 % en 2016 à 15,7 % au début de 2020 avant la crise de la Covid.

Pas d’amélioration notable

Il s’agit enfin des réformes du marché du travail : développement des accords d’entreprises, soutien à l’apprentissage, réforme de la formation professionnelle, plafonnement des indemnités de licenciements. Certes, ces réformes peuvent être associées à une hausse du taux d’emploi en France (la proportion des 15-64 ans qui ont un emploi en France est passée de 64,2 % en 2016 à 65,6 % en 2019, mais dans l’Union européenne à 28, elle est passée, sur la même période, de 66,7 % à 69,3 %) ; en 2019, le taux d’emploi était supérieur à 75 % aux Pays-Bas, en Suède, en Allemagne et au Royaume-Uni.

On peut donc constater que les politiques macroéconomiques mises en place en France, qui allaient certes dans le bon sens, n’ont pas pu améliorer sa situation structurelle par rapport aux autres pays. On aurait pu ajouter au diagnostic la balance commerciale de la France (20 milliards d’euros d’excédent en 1997, 59 milliards d’euros en 2019, probablement près de 80 milliards d’euros en 2020) et le poids de l’emploi industriel dans l’emploi total (13 % en France, 20,6 % en Allemagne).

Patrick Artus (*)

Deux handicaps

La conclusion est donc que les politiques de nature macroéconomique n’ont pas suffi : pourquoi ? Il nous semble que la France présente deux handicaps qui ne sont pas de nature macroéconomique et qui rendent inopérant le traitement macroéconomique des problèmes.

Le premier est l’inefficacité de l’appareil d’État. Elle a été confirmée par la crise de la Covid, et aujourd’hui par les difficultés de l’organisation logistique de la vaccination, mais on le connaissait.

Quand on évalue la productivité de l’État par le rapport des dépenses publiques hors salaire au nombre de salariés des administrations publiques (la quantité d’argent public gérée par chaque fonctionnaire), on voit un handicap de la France de 10 % par rapport aux autres pays de la zone euro et de 20 % par rapport à l’Allemagne. L’inefficacité de l’État freine l’économie, mais aussi alourdit la pression fiscale (si l’État français avait la même productivité que l’État allemand, la pression fiscale en France pourrait être réduite de 2,5 % du PIB).

Le second handicap est la faiblesse des compétences de la population active, alimentée par l’inefficacité du système éducatif. L’enquête PIAAC de l’OCDE, qui mesure les compétences de la population active, classe la France parmi les pays ayant le niveau le plus bas, en particulier pour les personnes ayant un niveau d’éducation faible. La faiblesse des compétences de la population active en France ne pourra pas s’améliorer, en raison des déficiences du système éducatif : si l’enquête Pisa de l’OCDE classe la France autour de la moyenne des pays, l’enquête TIMMS sur le niveau des enfants en mathématiques et en sciences la place dernière ou avant-dernière de tous les pays de l’OCDE.

La comparaison des pays montre que des compétences faibles de la population active sont très significativement associées à un taux d’emploi faible, à une modernisation faible des entreprises, à la désindustrialisation, à la faiblesse des gains de productivité, à un taux de chômage élevé des jeunes (autour de 16 % des jeunes Français sont déscolarisés et sans emploi).

Le message est donc le suivant : tant que l’appareil d’État ne sera pas plus efficace et que les compétences de la population active, liées à l’inefficacité du système éducatif, ne se seront pas redressées, les politiques macroéconomiques auront peu d’effets sur la situation structurelle de l’économie de la France, mais vont en revanche creuser inutilement le déficit public. Les politiques macroéconomiques (baisses d’impôts, réformes du marché du travail) vont s’user, confrontées à l’inefficacité de l’État et à la faiblesse des compétences.

(*) Patrick Artus, né le 14 octobre 1951 à Lille, est un économiste français, directeur de la recherche et des études de Natixis et administrateur de Total, qui a en particulier travaillé sur les nouvelles stratégies boursières des entreprises. Il est un des spécialistes français en économie internationale et en politique monétaire.

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